法律援助工作在构建和谐南通中的实践与思考

南通市司法局   祁文华  刘继东  祁建中

实现社会和谐，建设美好未来，是我们不懈追求的社会理想。胡锦涛总书记指出，我们要构建的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。构建和谐社会，就是要充分调动一切积极因素，妥善协调各方利益关系，正确处理各方矛盾纠纷，为全面建设小康社会创造一个长期稳定的社会环境。法律援助作为一项司法救济制度，运用法律手段扶贫济困，保证社会成员都能够依靠法律和制度来维护自己的正当权益，对正确处理人民内部矛盾、促进社会安定有序、稳定和谐有着极其重要的作用。

一、我市法律援助工作在构建和谐南通中的积极实践

我市法律援助工作于1998年启动，同年底，市县两级均成立了法律援助机构。为方便困难群众寻求法律援助，我市逐渐形成了以法律援助中心为主干，各级工会、共青团、妇联、残联、老龄委、部队、监狱、镇（街）法律援助工作站为分支，注册法律援助志愿者为补充的法律援助网络体系，同时，市法律援助中心开通了“12348”法律服务免费咨询专线。近年来，全市各级法律援助机构办理了一批在社会上有较大影响的法律援助案件。如，引起轰动的启东施红权见义勇为索赔案和被《南通日报》报道的题为“法律援助给了她一缕温暖的阳光”的安徽省庐江县打工女子何雪琴高度危险作业引起的人身损害赔偿案（索赔30万元）等。中国农民报报道的题为《环境污染 ，1800多亩庄稼受损失，法援伸手，683户农民获赔偿》的如东农民兄弟环境污染损害索赔案（索赔38.106万元），《为你摘来一朵祥云》的海安李小稳工伤事故索赔案（索赔26万元），等等，有效地维护了经济困难群众和特殊案件当事人的合法权益。至2006年，全市法律援助机构共办理法律援助案件5602件，案件受援人达8289人，解答群众咨询近14.7万人次。法律援助案件数量平均每年以15%的幅度递增。全市有两个法律援助案件在2006年被评为首届江苏省“法律援助十大典型案件”。

（一）强化措施，积极推动政府责任的落实

随着国务院《法律援助条例》和《江苏省法律援助条例》的颁布和修订实施，我市各级党委、政府对法律援助重要性的认识不断提高，政府在法律援助中的责任和作用不断强化。为保障法律援助工作持续稳定发展，各级政府不断完善法律援助工作机制和保障机制，逐步加大对法律援助经费的投入。2004年市财政局与市司法局联合下发《关于规范法律援助经费使用管理的通知》，明确要求将法律援助经费列入各级政府的财政预算。全市法律援助专项经费2005年达到76.2万，比前三年的总和高出11%，2006年又比2005年增长了37.7%。法律援助政府责任的不断增强，为我市法律援助工作的持续稳定发展奠定了坚实的基础。

（二）扎实工作，积极维护贫弱群众合法权益

我市各法律援助中心一直本着为民着想的工作理念，在咨询、受理、办案、结案等各个环节都做到真心、热情、细致、耐心、及时。各级法律援助中心以省推进法律援助规范化建设为契机，将接待区域分为等候、咨询、受理三个部分，设置了各种便民设施，为群众提供了宽敞舒适的咨询环境。接待过程中，援助中心实行首问负责制，要求首问值班员详细询问案件情况并给予及时解答，对一时不能解答的问题回电解答，为当事人提供便捷有效的法律解决途径。针对妇女、农民工、老年人、监狱服刑人员、军人家属等特殊对象，定期组织各项专题法律咨询服务，针对一个时期的热点问题邀请法学专家、知名律师进行专题咨询服务，为群众释疑解惑。对于符合法律援助条件的当事人，做到及时受理，及时指派，并将受理和承办人情况及时告之当事人。对于需要补充申请材料的当事人做到一次性告知，减少当事人往返次数。在承办过程中，实行案件讨论制度。承办律师与法律援助中心人员对每个案件都进行深入细致的讨论分析，确定最适合当事人的解决方案，并事前告知当事人案件风险，征求当事人意见，力争使各个案件达到当事人满意的效果。为提高办案质量，组建了全市办理重大疑难法律援助案件的专业小组，专门聘请了全市各家律师事务所的33名资深律师，根据特长分为刑事组和民事组，负责办理重大疑难案件，切实维护当事人合法权益。多年来，中心一直十分注重案件效果，对办理的案件实行定期回访，了解案件结案后的执行情况，帮助或引导其通过正确途径解决。

（三）扩大宣传，积极营造法律援助发展的良好氛围

法律援助既是一项法律专业性很强的工作，更是一项群众工作，它直接面对社会的弱势群体，帮助他们平等地实现自己合法权益，解决“请不起律师，打不起官司”的问题，从而使他们感受到党和政府的关怀，实现和维护好自己的合法权益，分享人类文明进步的共同财富——法律援助制度，实现人的尊严和价值，进而调动社会弱势群体的积极性，促进社会生产力的发展。为使法律援助制度深入人心，我们以宣传《法律援助条例》、《江苏省法律援助条例》为重点，开展了多种形式的宣传活动。一是长期在江海晚报和市广播电台公示法律援助咨询专线值班律师及其专长，便利群众有选择的进行法律咨询；二是先后在中国法律援助、江苏法制报、南通日报以及互联网上刊登各类法律援助文章160余篇，宣传法律援助工作；三是编印并发放《法律援助指南》、《农民工维权手册》、《妇女维权须知》、《法律援助问卷调查》等宣传资料17万份；四是采取群众喜闻乐见的形式送法到基层宣传法律援助工作，让更多的市民真正了解法律援助，使需要援助的人真正获得了及时有效的法律援助。

（四）实施便民工程，体现党和政府对贫弱群众的关爱

为扩大法律援助覆盖面，使法律援助惠及更多的困难群众，市县两级法律援助机构采取多种措施，提高法律援助的知晓率，延伸服务职能，方便群众咨询和申请援助。一是推出了“降低门槛、扩大援助范围”的举措，为外来务工人员法律援助开辟“绿色通道”；二是将援助范围拓展至因工伤、医疗、交通等事故索赔以及因家庭暴力受害的妇女和特困职工的维权等；三是依托司法所、律师事务所以及社会法律援助组织，方便并及时受理群众的法律援助申请；四是积极安排律师参与信访接待和领导信访接待日活动，使一些老上访户和集体上访的问题得到妥善解决，同时，将一批困难的上访群众引导到法律援助渠道；五是深入农村、工厂、社区向困难居民发放“法律服务爱心卡”、“法律援助温情卡”和法律援助指南等宣传资料；六是开展广场咨询活动和“12348”热点难点问题专家解答咨询日活动。

（五）适应形势需求，不断探索法律援助有效途径

为提高维权工作的实效，我市尝试建立“诉前调解机制”，依照“能调则调、当诉则诉、调诉结合”的原则，在征得受援人同意的前提下，将诉前调解作为办理法律援助案件的前置程序，由案件承办人员运用调解等非诉讼方式解决问题，平息纠纷，使许多抚养纠纷不再对簿公堂，一些工伤赔偿案件的受伤者能得到急需治疗和生活经费。对证据不足维权难的劳资纠纷，适当扩大援助范围，通过帮助包工头追讨工程款，要求其先行支付劳动工资，有效地解决了胜诉易履行难的问题。自2006年温家宝总理对农民工问题作出重要批示以来，我市各级法律援助机构针对160多万输入和输出农民工的法律需求，及时出台了《关于快速办理农民工法律援助事项的办法》，放宽了农民工法律援助申请的审查条件，对于农民工申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的，不再审查其经济困难条件；在全市范围内开展主题为“为维护农民工合法权益——法律援助在行动”普法宣传活动，将统一制作的《农民工维权宣传册》和“法律援助爱心卡”分发到农民工手中；相继成立了“农民工维权法律服务团”、“农民工维权工作站”，加强对涉及农民工案件的办理。去年全市共受理农民工案法律援助案件151件，受援农民工达209人次。

二、我市法律援助工作存在的困难和问题

我市的法律援助工作在保持良好态势的同时，仍然面临不少困难，存在一些有待加强和改进的方面，需要在实践中逐步加以解决和完善。

（一）法律援助机构人员力量薄弱

法律援助机构承担着法律援助的组织实施任务，具有公共事务管理职能的性质，全市所有行政区域都建立了法律援助中心，但在市政府2001年机构改革时确定的司法局“三定”方案中虽有法律援助中心建制，但没有专门的编制，而是挂靠在司法行政机关法律援助管理部门，对外却仍以法律援助中心的名义开展工作。目前，全市各级法律援助机构现有工作人员17人，均是从司法局内部调剂的。按照省《法律援助规范化建设指导标准》的要求，市法律援助中心应当配备5-7人，县区法律援助中心应当配备3-5人，全市法律援助中心至少应当有29名工作人员。为缓解日益繁重的工作压力，目前全市各法律援助中心只能通过聘用执业律师和留用机关退休人员（共计21人）来填补法律援助机构人员的缺口。据了解，我省市县两级法律援助机构现有人员除宿迁为14人外，其他地区均多于我市（徐州、无锡、苏州为32-28人，南京42人），其中南京、淮安和无锡市级法律援助中心人员编制分别达到了10人、15人和11人。按照江苏省规范化法律援助中心建设要求，法律援助中心应当配备三分之二有执业资格（即通过司法考试并取得律师资格）的人员，我市应当配有19名具有执业资格的人员，而目前我市只有3名具有执业资格的人员，占全市法律援助机构人员的17.6％，远远低于全国51％的平均水平。

（二）法律援助规范化建设水平不高

我市多数法律援助机构办公、办案设施陈旧，接待条件落后，难以满足日益增长的法律援助需求。有的法律援助接待室设在政府办公大楼内，有的咨询、接待、办公、办案用房拥挤在一处。如南通市法律援助中心每年接待来访群众达6200余批次、解答电话咨询1.6万余个，办理法律援助事项2000余件，仅有100平米的接待办公场所，常常出现来访群众在接待室外露天等候的现象。我市法律援助机构与律师事务所以及一些中介机构对外接待办公场所的条件相比，明显见拙，与其他市法律援助中心相比，相去甚远。南京市去年扩建法律援助中心，服务功能堪称全国一流，无锡市法律援助中心工作场所达230平米，苏州市法律援助中心设置在市政府行政中心，办公场所达400平米，常州市法律援助中心拥有370平米工作场所，泰州和淮安市政府已批准建造1500平米和500平方米的法律援助中心办公楼。

（三）法律援助财政经费缺口较大

2005年，我市各法律援助中心专项经费已经全部纳入了本级财政预算，并逐年加大了财政支持的力度，但法律援助经费不足的问题仍然十分突出。近三年，我市每年办理法律援助案件以平均15%的幅度递增，但法律援助政府专项经费总额与实际工作需要相比仍差距甚远。2004年至2006年我市法律援助专项经费为209.3万元（分别是32.2万元、76.2万元和100.9万元），虽然逐年有较大的递增幅度，但由于基数小，仍处于较低水平。2004-2006年法律援助专项经费无锡为517.2万元、苏州为732.31万元、2006年南京和常州分别为361.79万元和133万元。如果按照法律援助咨询补助60元/每天计算，我市三年共需支付40.662万元；案件补助按照平均800元/每件计算，全市三年法律援助案件3230个，共需支付258.4万元。综上，即使把所有法律援助经费全部用于律师法律援助补贴，全市三年法律援助专项经费仍有89.76余万元的缺口。如果加上正常的社会宣传、学习培训等必要的工作经费，缺口就更大。2007年，省司法厅下达给南通的法律援助案件指标为1300件，力争1400件，比2006年增加了50%，据了解，全市法律援助专项经费的财政预算仅为147万元，专项经费的不足已成为完成此项任务的最主要障碍。

（四）法律援助社会知晓率不高

由于法律援助制度在我国实施的时间不长，对广大群众而言尚属新生事物，再加上法律援助宣传经费不足等因素，使得一些地方不敢大张旗鼓进行法律援助宣传，致使群众对法律援助的知晓率还不高，无法与“110”、“120” 相比，农村贫困人口集中的地区情况更是如此，与司法部“十一五”规划提出的到2008年大中城市公众法律援助知晓率要达到90%以上的要求还有很大的差距。目前，我市有各种贫困和残疾人口约45万，外加130万的未成年人、93万的老年人和59万农民工等，他们的维权难度最大，最需要得到法律援助，但我市平均每年申请类法律援助案件为640件，不到司法救助的人数的四分之一，远远低于实际需求量。

（五）法律援助案件总量不高

由于上述原因，我市法律援助案件总量一直偏低。2006年南通市法律援助机构受理的案件为914件，尽管比前年增长了11.3%，但与我市780万人口的基数相比，总量仍显偏少，且各县（市、区）差别较大，多的达到183件，少的只有32件。按照法律援助案件应达到司法救助对象2-3倍测算，全市每年办理的法律援助案件应在3000件左右，而实际办理的案件数却不足1/3。

三、推动我市法律援助工作发展的思路

党和政府非常重视和关心法律援助事业。党的十六大明确提出要“积极开展法律援助”，十届全国人大一次会议政府工作报告也提出了“建立和完善对低收入者的救助制度”的要求。因此，各级政府应加大法律援助工作力度，进一步落实法律援助的政府责任，促进我市法律援助事业的发展，最大限度地满足公民对法律援助的需求。

（一）将法律援助机构建设列入政府为民办实事项目

我省第十一次党代表大会上，省委书记李源潮同志强调指出，要高度关注困难群众的冷暖安危，相关公共政策要向困难群众倾斜。今年省人代会上，省委、省政府向7400万江苏人民作出庄严的承诺，要“确保诉讼困难的群众得到及时有效的法律援助。”并将法律援助工作列为关系民生十件实事之一。我们要从提升政府执政为民的形象，缓解社会矛盾，维护社会稳定、促进社会和谐大局出发，进一步提高法律援助是政府责任的意识，将法律援助工作纳入各级行政区域经济社会发展的总体规划中去，形成政府主导、社会广泛参与的工作格局，实现法律援助事业与经济社会的协调发展，将法律援助列入各级政府为民办实施项目，努力把法律援助机构建设成为政府行使公共服务职能、为民办实事的窗口。

（二）加大经费投入，为法律援助事业发展提供有力的保障

《江苏省法律援助条例》规定：“ 县级以上地方人民政府应当将法律援助经费列入同级财政预算，逐步增加财政投入。”我们应根据我市经济社会发展情况和法律援助的需求，尽快建立以本级财政预算拨款为主，预算外财政拨款、市（县）财政政法专项补助经费为辅，调动社会捐助为补充的法律援助经费保障体系。各级财政对法律援助专项经费的拨款，应根据实际需要确定，包括律师等法律援助人员的办案、值班咨询补贴，法律援助机构的基础设施投入等费用。根据目前我市的法律援助经费使用情况和实际需要，各级政府将法律援助专项经费的投入标准应不低于：市法律援助中心50万，各县（市）法律援助中心30万元以上，各区法律援助中心20万元以上，并随地方经济发展水平逐年增加。成立南通市法律援助基金会，平衡援助资金投向，支持经济相对落后地区的法律援助工作。将法律援助经费预算单独核定，并加大对法律援助经费列入财政预算和专款专用情况的监督检查力度，保证专款专用。

（三）调整人员编制，为法律援助机构解决人才缺口

省政府《关于切实加强社会救助工作的意见》要求，各地要切实加强法律援助工作专业队伍建设，要根据法律援助需求和工作实际，核定人员编制。根据当前我市法律援助工作的实际需要，我们可采取公开招考等形式，将政治素质好、工作责任心强、具有执业资格的人员充实到法律援助机构，保证接待、办案需要，并保证市法律援助中心配备6-10人、县（市、区）法律援助中心配备3-5人。

（四）加大规范化建设，使法律援助具备齐全的服务功能

省政府《关于切实加强法律援助工作的意见》明确要求，要切实加强法律援助机构规范化建设，要在临街设置接待场所，完善服务功能，适应日常接待工作需要。各级地应当把加强法律援助机构规范化建设摆上重要议事日程，把其作为提升政府形象的重要工作来推进，解决法律援助办公用房、工作用车、办案和办公设备等硬件方面的困难，使我市各级法律援助机构具备完善、高效的服务功能，为前来求助的群众营造一个整洁、宽敞、优化的接待环境。

（五）加大宣传力度，使法律援助更加深入人心

各地应将大力宣传法律援助制度纳入“五五”普法实施项目，通过报纸、广播、电视、网络等各种新闻媒体进行广泛的法律援助宣传和咨询服务活动。宣传实施法律援助制度对于保障贫弱群众的合法权益、促进司法公正、维护社会稳定的重要作用。通过宣传，在全市民众中树立起法律援助良好的社会形象，争取社会各界理解和支持。使广大贫弱群众懂得运用法律援助手段维护自己的合法权益，让社会各界广泛关注和支持法律援助事业。

作者：祁文华   南通市司法局副局长    

刘继东   南通市纪委派驻司法局纪检组长

祁建中   南通市司法局办公室主任（联系电话：83548200）